Mises à jour : Normes de déclaration obligatoire pour le secteur extractif

Contexte

Au nom du gouvernement du Canada, en février et mars 2015, Ressources naturelles Canada a tenu treize discussions régionales en table ronde avec les Autochtones à propos de la Loi sur les mesures de transparence dans le secteur extractif (LMTSE) (les discussions ont eu lieu à Ottawa, Toronto, Thunder Bay, Yellowknife, Fort McMurray, Edmonton, Saskatoon, Montréal, Halifax, Winnipeg, Whitehorse, Prince George et Vancouver). La LMTSE oblige les sociétés extractives assujetties aux lois canadiennes qui s'adonnent à l'exploitation commerciale des minéraux, du pétrole ou du gaz naturel à déclarer certains paiements versés à tous les ordres de gouvernement, tant au pays qu'à l'étranger.

Les tables rondes visaient à :

• définir plus clairement les exigences de déclaration imposées aux entreprises du secteur extractif;
• expliquer la pertinence des normes pour les gouvernements et collectivités autochtones;
• répondre à certaines préoccupations soulevées lors de précédentes consultations;
• recueillir des rétroactions additionnelles à propos de la mise en œuvre.

Au total, 104 participants représentant 83 gouvernements et organismes autochtones ont pris part aux treize discussions en table ronde présentées à l'échelle du Canada. Le résumé qui suit ne constitue pas un compte rendu exhaustif de tous les sujets abordés lors de ces discussions; il a plutôt pour but d'illustrer les principaux enjeux et préoccupations mentionnés par l'ensemble des participants.

Résumé

En général, les participants n'étaient pas opposés à l'objectif de la LMTSE, c'est-à-dire contribuer aux efforts internationaux visant à prévenir la corruption dans le secteur extractif. Beaucoup ont fait part de la perception que la Loi faisait peser un poids indu sur les gouvernements autochtones, bien que les représentants officiels du gouvernement aient réitéré que ce n'était pas le cas. Les discussions avaient principalement pour objectif de clarifier certains aspects de la Loi (p. ex., la définition du terme « bénéficiaires », le concept de contrôle) et de répondre aux questions concernant les répercussions éventuelles de la Loi pour les gouvernements autochtones.

Il a été mentionné que lorsque le gouvernement du Canada mettra la LMTSE en œuvre, il sera important de tenir compte des différences entre les gouvernements autochtones du Canada. Par exemple, les engagements inscrits dans les traités autochtones, y compris les ententes en réponse aux revendications territoriales, les traités numérotés, les traités modernes et les traités antérieurs à la Confédération, peuvent avoir une incidence sur l'approche que les gouvernements autochtones adoptent vis-à-vis leurs ressources naturelles. Les participants ont recommandé que les gouvernements autochtones participent à l'établissement des politiques et à la mise en œuvre de la LMTSE. Certains participants estimaient que les Autochtones n'avaient pas suffisamment été consultés lors de l'élaboration de la Loi.

La plupart des participants ont reconnu que les discussions en table ronde ne tenaient pas lieu de « consultations », et beaucoup ont indiqué qu'une consultation formelle s'avérerait peut-être nécessaire étant donné l'incidence possible sur les traités autochtones. De nombreux participants ont aussi laissé entendre que d'autres initiatives de consultation devraient être menées auprès des dirigeants et des aînés autochtones.

Les discussions en table ronde ont en outre permis aux participants d'exprimer leurs préoccupations à propos des répercussions potentielles de la mise en œuvre de la LMTSE pour les gouvernements et les collectivités autochtones. Certains des principaux enjeux qui ont été évoqués sont énumérés ci-dessous.

Transferts fédéraux :

La possibilité que le gouvernement fédéral utilise les renseignements divulgués en vertu de la Loi, y compris ceux portant sur les revenus autonomes des collectivités autochtones, pour recalculer les paiements de transfert versés aux gouvernements autochtones était une source de préoccupation. Les représentants officiels du gouvernement ont indiqué que la LMTSE ne visait pas un tel objectif mais ont convenu qu'il s'agissait d'une préoccupation qui serait prise en considération.

Surabondance de rapports :

Les participants ont fait remarquer que la LMTSE pourrait entraîner une duplication des déclarations devant être fournies en vertu d'autres mesures fédérales, notamment la Loi sur la transparence financière des Premières Nations, les rapports sur les revenus autonomes et la Loi sur le pétrole et le gaz des terres indiennes. Dans le but que les rapports produits par les gouvernements autochtones soient alignés sur les déclarations de l'industrie ou correspondent à ces dernières, il est possible que des pressions soient exercées sur les gouvernements autochtones pour que ceux-ci adoptent des exigences de déclaration similaires de manière à ce que leurs rapports ne soient pas mal interprétés.

Perception ou interprétation erronée :

En l'absence d'un contexte approprié, les paiements déclarés par les industries extractives pourraient être mal interprétés ou fausser la perception des sommes qui sont véritablement versées aux gouvernements autochtones. Par exemple, une société pourrait déclarer un don fait à un gouvernement ou à une collectivité autochtone sous une catégorie de paiement donnée (p. ex., amélioration de l'infrastructure), ce qui fausserait la perception des sommes réellement reçues par la collectivité autochtone pour l'exploitation de ses ressources naturelles. Les perceptions ou les interprétations erronées qui en résulteraient pourraient avoir une incidence sur les relations que les gouvernements autochtones entretiennent avec les Canadiens et l'industrie.

Capacité :

Il a été mentionné que compte tenu de la complexité de la LMTSE et de la diversité des défis auxquels sont confrontées les collectivités autochtones (p. ex., sur les plans social, économique et environnemental), les gouvernements autochtones n'ont pas la capacité d'effectuer le suivi des déclarations des sociétés extractives et de mettre à profit les informations divulguées suite à l'application de la Loi. Les participants ont demandé au gouvernement d'envisager d'offrir du soutien aux gouvernements autochtones afin qu'ils aient la capacité de mieux comprendre et d'utiliser les renseignements fournis en vertu de la LMTSE, et aussi qu'ils reçoivent de l'aide en lien avec les préoccupations qu'ils ont soulevées.

Développement économique des Autochtones :

Les participants ont manifesté de l'inquiétude à propos de l'incidence négative que la LMTSE pourrait avoir sur leurs relations avec l'industrie, nuisant aux efforts déployés pour négocier des ententes (p. ex., ententes sur les répercussions et les avantages) et décourageant les investissements en raison d'exigences de déclaration excessives. Ils ont également fait valoir que les informations fournies pour se conformer à la Loi pourraient entraîner un « nivellement par le bas » (c.-à-d., la fixation d'un seuil d'indemnisation plus bas) lors de la négociation des ententes.

Avantages perçus

On a également demandé aux participants de nommer des avantages dont les gouvernements autochtones pourraient potentiellement bénéficier suite à la mise en œuvre de la LMTSE. Parmi les avantages cités, mentionnons ce qui suit :

• meilleure compréhension des contributions économiques que les activités d'exploration et d'extraction apportent aux collectivités autochtones;
• reconnaissance des situations lors desquelles les sociétés extractives réalisent des activités sur des terres autochtones et capacité à établir si elles apportent une contribution aux collectivités autochtones affectées par leurs activités;
• divulgation d'informations à propos des paiements que l'industrie extractive verse aux autres gouvernements et collectivités autochtones ainsi qu'aux autres ordres de gouvernement (p. ex., provincial/territorial, fédéral);
• meilleure compréhension du processus menant à l'établissement des ententes sur les répercussions et les avantages;
• compréhension de la valeur des ressources permettant d'instaurer des conditions équitables lors de la négociation d'ententes avec l'industrie;
• avantages pour les peuples autochtones d'autres pays qui n'entretiennent pas de relations similaires avec les industries extractives.

Prochaines étapes

L'obligation de déclarer les paiements versés à des gouvernements autochtones au Canada sera reportée de deux ans suivant la date d'entrée en vigueur de la Loi. Dans l'intervalle, le gouvernement du Canada continuera de consulter les gouvernements autochtones.